Formação e soberania dos Estados

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Praticar para aprender

Caro aluno, chegamos à segunda seção da Unidade 4, na qual trataremos da formação e soberania dos Estados. Na aula anterior, finalizamos os nossos estudos falando sobre o nascimento e a extinção dos Estados. Agora, na presente seção, analisaremos algumas classificações de tipos de Estados, suas diferenças e semelhanças, bem como as suas implicações. 
Você sabia que nem todos os Estados se organizam da mesma forma? No Brasil, por exemplo, temos municípios, estados e a União. Mas, será que essa divisão funciona da mesma maneira em outros Estados? Você conhece algum exemplo?
Analisaremos, portanto, as características de Estados perfeitos e imperfeitos. Adiante, os Estados simples e os compostos e, posteriormente, os unitários e federais. Como sabido, no Brasil, vivemos em uma República Federativa, por isso, finalizaremos a seção com a análise e problematização das características da federação brasileira. Você consegue identificar algum problema no modelo federativo brasileiro? Esse é um assunto que costuma ser discutido de tempos em tempos. Caso ainda não saiba, teremos, agora, a oportunidade para aprender e debater. 
Ao final da seção você será capaz de identificar os diferentes tipos de Estados e problematizar e questionar quais são as vantagens e desvantagens de cada um deles.
Maria Luiza é consultora legislativa no Senado Federal há poucos meses. Ainda se habituando ao cargo e à vida na capital federal, ela passou os últimos meses em treinamento, ao lado de um colega com mais experiência no cargo. O que poderia parecer um estágio ou uma fase de aprendizado acabou se tornando um verdadeiro desafio para ela, tendo em vista a enorme quantidade de demandas trazidas pelos senadores, em especial, devido ao movimento turbulento vivido na política nacional. Dessa forma, Maria Luiza precisa se dedicar muito aos estudos para que possa fornecer as melhores e mais completas análises quando demandada em seu trabalho.
No dia de hoje, diante de fortes pressões populares pela separação dos estados da Região Sul do Brasil, um Senador do estado do Rio Grande do Sul, desejando agradar o seu eleitorado, decidiu convocar um plebiscito. Nessa consulta popular, os moradores do Sul do Brasil seriam chamados para votar acerca da separação daquela região, formando um novo Estado independente. Maria Luiza é chamada para orientar o político quanto à legalidade de sua proposição. 
Temos um importante trabalho pela frente, o qual exigirá a sua dedicação.

conceito-chave

A maioria das pessoas vive sob o controle de um poder estatal e pode sentir isso com maior ou menor intensidade. Dificilmente, conseguimos escapar dos regramentos do Estado, esse ser onipresente que regula ações e condutas dos indivíduos.
Embora os diversos Estados tenham fins e objetivos similares, eles não se organizam da mesma forma. Essa diversidade traz inúmeras implicações, como a repartição de poderes e as competências do poder central com as municipalidades.
Você deve se lembrar que, em lições anteriores, dissemos que um Estado deve possuir três elementos fundamentais: povo, território e poder soberano. Presentes todos eles, teremos o chamado Estado perfeito. Não falta nada para sua caracterização, razão pela qual também poderíamos denominá-lo de Estado completo (AZAMBUJA, 2001).
Ao reverso, o Estado imperfeito é um Estado incompleto. Falta-lhe algum de seus atributos fundamentais, o que impede a sua classificação ou o seu reconhecimento como um Estado propriamente dito. Dentre as imperfeições estatais, aquela que mais se aflora é a relacionada à soberania, mas a falta também pode se relacionar ao povo ou ao território.
A soberania é uma característica fundamental para que um Estado seja considerado perfeito, porém, em algumas situações, ela pode ser limitada ou inexistente. Existem diversas situações nas quais a soberania de um Estado pode ser mitigada ou mesmo eliminada. Podemos citar vários exemplos, como nos conflitos armados, quando um Estado se encontra sob controle de outro; a ocorrência de sanções (ou mesmo protetorados) internacionais, que determinem ou legitimem uma intervenção (estatal ou supraestatal) em um determinado Estado; as intervenções econômicas, com relações de subserviência entre Estados, que também podem mitigar – embora de forma mais suave – a soberania estatal; o tolhimento da soberania decorrente da relação entre grandes corporações transnacionais e Estados; a situação dos Estados que não têm a sua soberania – e, portanto, a sua própria existência – reconhecida pelos demais Estados (REALE, 2000).
Dessa forma, uma vez compreendido que a soberania de um Estado se liga à capacidade de autodeterminação de uma determinada população, residente em um determinado território, a sua falta implica o reconhecimento de um Estado imperfeito – ou incompleto (AZAMBUJA, 2001).

Adiante na classificação dos Estados, falaremos sobre as suas formas. Podemos dividi-los em simples e compostos. Os Estados simples apresentam-se somente de uma forma, como Estado unitário. Já os Estados compostos podem ser decorrentes de uma União, Confederação ou Federação (SOUZA, 2009).
Trazendo como referência a doutrina clássica, podemos nos referir a três formas básicas de Estado: o Estado unitário, a Federação e a Confederação. Contudo, devemos observar que as concepções clássicas, muito embora importantes para conceituação e contextualização, não conseguem incorporar a complexidade de todas as formas estatais atuais (RANIERI, 2013).
Os Estados simples puros, ou Estados unitários centralizados, são aqueles em que há apenas uma ordem soberana dentro do território, existindo somente uma ordem jurídica, um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário. São compostos por diversas localidades, como regiões ou municípios, mas não por estados, como temos no Brasil. O poder soberano é centralizado e único (AZAMBUJA, 2001).
Por razões de ordem prática, observando as necessidades e peculiaridades das localidades, temos o surgimento dos Estados unitários descentralizados, nos quais a administração central pode delegar algumas competências a determinadas regiões ou municipalidades. Todavia, essa delegação não implica perda ou divisão de poder pelo órgão central, que continua com autoridade máxima. O Estado francês é um dos que estão na categoria, além de vários outros, como Portugal, Bélgica, Holanda e Uruguai (RANIERI, 2013).

O Estado composto, por sua vez, passa a existir a partir da junção de dois ou mais Estados pré-existentes. A figura relevante no plano internacional é a união, que possui personalidade jurídica e representa os Estados-membros de forma única. Pode comportar exceções, como no caso dos Estados compostos por união pessoal, como veremos (SOUZA, 2009). 
Existem diversos tipos de Estados compostos. Primeiramente, falaremos daqueles que tradicionalmente estão relacionados a regimes monárquicos, muito embora não possuam tanta relevância nos dias de hoje, como já tiveram outrora. Estamos nos referindo aos Estados compostos por união pessoal ou real (REALE, 2000).
No Estado composto por união pessoal, um mesmo monarca é o Chefe de Estado de mais de um Estado. Levando-se em consideração que os casamentos da realeza eram largamente realizados entre parentes, ou entre membros da monarquia de outros Estados, em algumas situações, um mesmo monarca poderia ser chamado a assumir dois tronos simultaneamente. Nesses casos, embora tenhamos dois Estados representados pelo mesmo Chefe de Estado, os dois continuam a existir individualmente, sem subordinação de um ao outro, ou à União. Como exemplo, temos Portugal e Espanha sob a regência de Felipe II.

O Estado composto também pode surgir a partir de uma união real, quando dois ou mais Estados são governados por um mesmo monarca, tal qual na união pessoal. Porém, nesse caso, a união não é circunstancial, os Estados se fundem sob o ponto de vista do direito internacional, sendo vistos como um único, muito embora possam manter autonomia na ordem interna. Um exemplo foi a união entre o Império Austríaco e o Reino da Hungria, formando o Império Austro-Húngaro.
Uma terceira possiblidade de Estado composto surge a partir da união incorporada, quando dois ou mais Estados se unem para a formação de um terceiro, extinguindo-se os anteriores. Pode também ocorrer a partir da absorção de um Estado por outro, restando, ao final, apenas um deles com personalidade jurídica. Como exemplo podemos citar a Grã-Bretanha (SOUZA, 2009).
Os Estados compostos também podem se formar a partir de uma confederação. Nessa hipótese, temos a união entre diversos Estados, que passam a ser considerados Estados-membros, após abdicarem de parte de sua soberania, bem como de sua personalidade jurídica de direito internacional, passando a ser representados pela União. Nas confederações, entretanto, é mantida grande autonomia aos Estados-membros, tanto no plano legislativo quanto no executivo e judiciário. Ainda, é garantido a eles o direito de secessão, isto é, a possibilidade de deixar a confederação, recuperando sua personalidade jurídica anterior. Um dos exemplos mais famosos de confederação foi o da extinta União Soviética (RANIERI, 2013).
É importante ressaltar que, em regra, a confederação forma-se a partir do surgimento de uma ordem jurídica comum, com a instituição de uma Constituição. Pode-se dizer, por fim, que na confederação os Estados-membros não abandonam a sua soberania por completo.

O Estado composto federal surge a partir da criação de uma União entre diversos Estados-membros, que renunciam à sua autonomia, especialmente no que tange à representação externa. Via de regra, surge a partir da elaboração de uma Constituição, que define os limites e as competências que são reservados à União e aos Estados-membros. Uma característica marcante do Estado federado é a proibição aos Estados-membros de deixar a União. É vedado, portanto, o direito de secessão. Uma vez que um Estado-membro resolva aderir a uma federação, não poderá sair (REALE, 2000).
Originariamente, o federalismo foi implementando na América do Norte, com a união de ex-colônias inglesas, recém-emancipadas, que visionaram ser mais proveitoso manter-se unidas para perseguir objetivos comuns, como paz, defesa e desenvolvimento. O modelo mostrou-se próspero e inspirou outros Estados a seguirem caminho similar. Promulgou-se, então, a Constituição dos Estados Unidos da América, em vigor até hoje, que selava a criação da União, na qual os estados-membros abdicaram de sua personalidade jurídica internacional, mas mantiveram uma série de competências executivas, legislativas e judiciárias (REALE, 2000).
Observe-se que, no modelo norte-americano, a criação da União se deu por iniciativa dos Estados-membros, que cederam uma parte de sua soberania, mas mantiveram outra grande parte. Tal fato impõe, ainda hoje, algumas dificuldades à União, quando se trata da intenção de impor diretrizes comuns para todos os entes federados. Dessa forma, eventuais mudanças pretendidas pela União devem ser ratificadas pela maioria dos Estados-membros, o que garante a esses grandes poderes. Fala-se de um federalismo centrípeto, de fora para o centro, no qual os poderes são divididos pelos entes federados com a União.

O federalismo brasileiro, ao seu turno, muitas vezes chamado de “federalismo às avessas”, possui características diversas do modelo estadunidense, sobretudo por seguir o modelo centrífugo, em que o poder emana do centro ou da União para os Estados-membros. Isso decorre do fato de que, diferente da situação quando da formação da federação estadunidense, as províncias brasileiras não eram independentes, mas ligadas a um poder central. Não possuíam, portanto, autonomia ou personalidade jurídica a nível internacional (RANIERI, 2013).
Na verdade, a criação do Estado brasileiro, após a proclamação de independência, ocasionou a instituição de um Estado unitário, com todo poder centralizado em um só ente. Com o fim da monarquia, inspirados pelos ideais norte-americanos, os republicanos criaram um modelo federalista para o Brasil, garantindo certa soberania, isto é, autonomia, aos recém-instituídos Estados-membros. O poder a esses entes federados fora, então, delegado pela União Federal, que manteve para si a maior parte dos poderes e das competências, relegando aos Estados-membros competências residuais ou complementares (SOUZA, 2009).
Dessa forma, tem-se uma União com maiores competências do que os Estados-membros, o que pode ocasionar, muitas vezes, a restrição da atuação desses, com consequências negativas, dada a dificuldade que o poder central possui para atender às diferentes necessidades locais, levando-se em conta a gigantesca tarefa de organizar esforços em âmbito nacional em um Estado com grande população e espaço territorial (RANIERI, 2013).

Agora é hora de correr para as referências bibliográficas e aprofundar os seus conhecimentos.

Faça valer a pena

Referências

AZAMBUJA, D. Teoria Geral do Estado. 2. ed. São Paulo: Globo, 2001.
AZAMBUJA, D. Introdução à ciência política. 17. ed. São Paulo: Globo, 2005.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativas do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2021]. Disponível em: https://bit.ly/3rEE4wQ. Acesso em: 15 jul. 2021.
DIAZ, E. Estado de Derecho y Sociedad Democrática. Madrid, Espanha: Editorial Cuadernos para el Dialogo, 1975.
HORTA, R. M. Direito Constitucional. 2. ed. Belo Horizonte, MG: Del Rey, 1999.
MORAES, A. de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2014.
PIOVESAN, F. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. São Paulo: Max Limonad, 1999. 
RANIERI, N. Teoria do Estado: do Estado de Direito ao Estado Democrático de Direito. Barueri, SP: Manole, 2013.
REALE, M. Teoria do Direito e do Estado. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
SOUZA, E. P. de. Lições de Ciência Política e Teoria do Estado. 3. ed. São Paulo: E. P. Souza, 2009.